L’indépendance de la banque centrale est-elle assurée?

Institutions publiques

La banque centrale et la FSC ont tout intérêt à être indépendantes, transparentes et disposées à rendre compte de leurs décisions et de leurs actes

Par AdityaNarayan

Les récentes nominations faites par le Gouvernement interpellent bien des gens qui attachent une grande importance aux critères déterminant le choix des personnes appelées à diriger des institutions stratégiques, lesquelles ont un impact certain sur la gouvernance économique et financière du pays. Est-ce que la méritocratie et la compétence sont les critères adoptés scrupuleusement à Maurice ?

Qu’il s’agisse de la Banque centrale de Maurice (responsable de la politique monétaire), de la Financial Services Commission (régulateur des services financiers), de l’Economic DevelopmentBoard(responsable de la planification économique) ou de l’ICAC (responsable de la lutte contre la corruption), tout le monde reconnaît que le succès de ces institutions dépend d’abord des qualités de leur(s) directeur(s) respectif(s). Ces qualités sont idéalement la compétence, l’intégrité, l’indépendance d’esprit et une vision claire du rôle de l’institution comme énoncé dans son acte constitutif.

Dans chacun de ces cas, l’intérêt public demande que l’on réunisse les meilleures conditions possibles pour permettre à l’institution concernée d’exécuter son mandat sous la loi en remplissant les besoins de performance, de transparence et d’imputabilité (accountability). Cette exigence est fondamentale dans le cas de la Banque centrale d’autant plus que cette institution est responsable de toutes les opérations qui soutiennent l’activité économique en général:

(a) la fixation du taux d’intérêt directeur,

(b) la régulation de la masse monétaire par la vente ou l’achat de bons du Trésor et d’obligations,

(c) la politique du crédit, et

(d) les taux de change de la roupie et la gestion des réserves en devises étrangères pour le financement des importations.

La manière dont la banque centrale contrôle les actifs et passifs financiers du secteur bancaire envoie des signaux importants non seulement aux acteurs locaux de l’économie, mais aussi aux institutions internationales comme le FMI et la Banque mondiale qui surveillent de près la gouvernance économique du pays.

Modèle d’indépendance

Dans la littérature économique, on distingue deux modèles de rapport entre la banque centrale et le gouvernement :

(a) l’indépendance de la banque centrale vis-à-vis du gouvernement, et

(b) la servilité (subservience) de la banque centrale envers le gouvernement.

L’indépendance de la banque centrale est primordiale dans l’économie de marché où la séparation des pouvoirs est l’un des piliers de la bonne gouvernance. Dans une démocratie parlementaire, le gouvernement délègue ses pouvoirs de décision en matière de politique monétaire à la banque centrale. Une banque centrale indépendante est dotée de l’autonomie entière pour formuler la politique monétaire de la nation. Les élus et autres officiels du gouvernement peuvent faire des commentaires sur la politique monétaire, mais il appartient au gouverneur, en accord avec ses hauts cadres, de prendre les décisions nécessaires sur la base des faits sans être obligé de tenir compte des propositions ou des souhaits du gouvernement.

L’argument plaidant pour une banque centrale indépendante est que l’indépendance institutionnelle permet de formuler la politique monétaire avec l’objectif à long terme de maintenir la stabilité des prix (en gardant l’inflation sous un seuil raisonnable, qui est normalement de deux pour cent dans les pays développés) et de prévenir l’utilisation de la politique monétaire à des fins politiques à court terme.

L’indépendance de la banque centrale s’opère sous deux variantes :

(a) l’indépendance d’objectifs (goal independence) et

(b) l’indépendance des moyens (instrument independence).

Selon le principe de l’indépendance d’objectifs, le gouvernement délègue les pleins pouvoirs de décision à la banque centrale, y compris le pouvoir de décider des objectifs de la politique monétaire. C’est le cas, par exemple, de la banque centrale américaine qui a pour mandat d’assurer la stabilité des prix et des taux d’intérêt propices à la croissance.

En revanche, la Banque d’Angleterre fonctionne depuis 1997 selon le principe de l’indépendance des moyens. Son autonomie s’exerce dans des paramètres bien définis : elle est libre de choisir les instruments de sa politique en conformité avec des objectifs de politique monétaire établis par le gouvernement.

Transparence

L’indépendance de toute banque centrale implique une nécessité de transparence pour répondre aux besoins d’information des acteurs des marchés financiers. Les théoriciens de la politique monétaire ont identifié cinq domaines de transparence.

(1) La transparence politique est mesurée par la délimitation claire et nette des rôles et responsabilités de l’Etat et de la banque centrale en ce qui concerne l’établissement des objectifs de la politique monétaire.

(2) La transparence économique veut que la banque centrale divulgue des informations financières, y compris des prévisions économiques, afin que le secteur privé puisse examiner ses décisions.

(3) La transparence de procédure veut que la banque centrale explique comment elle arrive à ses décisions au sein des comités appropriés.

(4) La transparence de politique veut que la banque centrale explique comment elle décide de tel ou tel objectif de politique monétaire.

(5) La transparence opérationnelle veut que la banque centrale divulgue des informations sur le mécanisme de transmission monétaire afin de permettre l’évaluation de l’exactitude des prévisions passées et de rendre compte des erreurs de politique ou des chocs économiques inattendus.

Modèle de servilité

Dans certains pays, la banque centrale est servile envers le gouvernement. Dans l’éventualité d’un désaccord entre la banque centrale et le gouvernement, c’est ce dernier qui l’emporte et le gouverneur doit démissionner s’il refuse d’appliquer la politique recommandée par le gouvernement. Ceux qui prônent la servilité de la banque centrale pensent que la politique monétaire est essentiellement politique dans ses effets et devrait donc être sujet au contrôle démocratique au même titre que la politique fiscale.

Cette opinion a cours dans certains milieux républicains aux Etats-Unis où l’indépendance traditionnelle de la banque centrale américaine (Réserve fédérale) est l’objet d’attaques révisionnistes. En ce moment même, la banque centrale résiste aux pressions du Président Trump qui veut d’une baisse du taux d’intérêt directeur pour rendre le crédit moins cher dans la perspective des prochaines élections présidentielles.

Pour assurer l’indépendance de leur banque centrale de la politique locale, certains pays n’hésitent pas à faire appel à l’expertise étrangère pour recruter des économistes de haut calibre. Ainsi, la Grande Bretagne recruta Mark Carney, ex-gouverneur de la Banque du Canada, en juillet 2013 pour diriger la Banque d’Angleterre et naviguer l’économie britannique subséquemment durant la délicate période de transition au Brexit. Rappelons que Mark Carney a eu un passage fort réussi à la Banque du Canada où il maintint le taux d’inflation autour de 2% et assura un taux d’intérêt propice à la croissance économique entre 2007 et 2013.

Modèle mauricien

Le modèle mauricien s’apparente au principe de l’indépendance des moyens. Cependant, des développements passés et récents indiqueraient une certaine érosion de l’indépendance de la banque centrale.

En 2007, il y avait un ministre des Finances (Rama Sithanen) qui contesta ouvertement la nomination d’un gouverneur (Manou Bheenick) par le Premier ministre d’alors et il menaça même de démissionner. Son désaccord était probablement lié à la crainte des divergences potentielles dans le futur entre le gouverneur et lui à propos de la politique monétaire. Il est vrai que tout ministre des Finances est jaloux des prérogatives du gouverneur de la banque centrale et essaiera tant soit peu de l’influencer directement ou indirectement par voix interposée.

En 2015, la décision de la Banque centrale de révoquer le permis d’opération de l’ex-Bramer Bank fut accueilli avec scepticisme dans certains milieux. Plus récemment, la décision de la Banque centrale de transférer Rs 18 milliards d’un compte de réserve spécial à l’Etat en vue de rembourser une partie de la dette publique a été vue comme un empiètement du Gouvernement sur les prérogatives de la Banque centrale.

Dans ce contexte historique, il est très important que le gouverneur de la Banque centrale préserve l’indépendance de l’institution afin qu’elle puisse opérer au-dessus de tout soupçon. Le nouveau gouverneur a des antécédents intéressants qui remontent à son passage à la FSC, dont les récentes décisions ne rencontrent pas une approbation unanime. Par exemple, la décision de la FSC d’accorder une licence d’investissement non-bancaire à un investisseur angolais qui fait l’objet de poursuites dans son pays d’origine est controversée.

Comme régulateur des services financiers, la FSC fait face à une autre controverse maintenant, celle liée aux investissements de la fille de l’ex-président angolais Dos Santos dans des sociétés offshore incorporées à Maurice. Le gouvernement angolais veut récupérer les sommes investies qui auraient été détournées du pays d’origine. Le secteur offshore mauricien a défrayé la chronique internationale ces derniers temps avec la révélation des opérations de certaines sociétés domiciliées à Maurice et leurs pratiques fiscales abusives.

Pour redorer leur blason, la banque centrale et la FSC ont tout intérêt à être indépendantes, transparentes et disposées à rendre compte de leurs décisions et actes. Le monde extérieur les surveille de près.


* Published in print edition on 28 February 2020

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