Do we need a Fiscal Responsibility Act?

Par Prakash Neerohoo

Si le pays veut sortir du « middle-income trap », rejoindre les rangs des pays phares comme le Singapour et inspirer confiance dans l’intégrité de ses politiques, il doit démocratiser et moderniser ses mécanismes de décision, de contrôle et de surveillance

Le budget 2019-2020 du Gouvernement contient des mesures populistes, lesquelles visent à satisfaire certaines clientèles politiques mais en même temps suscitent la désapprobation de ceux qui sont soucieux de l’état des finances publiques.

Par conséquent, on s’est posé la question de savoir si un gouvernement sortant est tenu, sinon légalement du moins moralement, de restreindre sa tentation de faire voter par l’Assemblée législative de nouvelles dotations budgétaires en une année électorale qui engageraient le prochain gouvernement, quel qu’il soit, au risque de creuser le déficit et d’alourdir la dette nationale.

D’emblée, il faut souligner que rien dans la loi ni dans les conventions politiques admises n’empêche un gouvernement sortant de prendre des mesures électoralistes ou de faire des promesses mirobolantes à quelques mois des élections. Aussi longtemps que ces mesures sont annoncées dans le budget et sont inscrites dans la loi des finances votée par une majorité parlementaire, le gouvernement sortant est libre de faire ce qu’il veut.

Telle est la situation à Maurice depuis l’indépendance et, d’ailleurs, les partis d’opposition aussi se prêtent à ce jeu populiste pour formuler leurs propres promesses dans leur manifeste électoral (par exemple, l’éducation gratuite promise en 1976, le transport gratuit promis en 2005, et l’augmentation de la pension de vieillesse promise en 2014). Cependant, une partie de la société civile, laquelle est informée et consciente des enjeux économiques ainsi que des implications financières des mesures pré-électorales, tolère de moins en moins cette tendance politique à promettre monts et merveilles à des groupes ciblés de l’électorat sans tenir compte de la situation économique du pays. Que faire ?

Responsabilisation de l’Etat

La responsabilisation de l’action politique est complexe dans un système de démocratie représentative où l’électorat délègue la prise de décision à des acteurs politiques qui sont censés agir en son nom. En parlant de ces acteurs politiques pratiquant l’électoralisme, l’économiste français Jean Tirole, Prix Nobel d’économie 2014, écrit ceci dans son livre ‘Economie du Bien Commun’: « Ils sont nombreux à refuser de sacrifier leur carrière politique en embrassant une cause impopulaire ou peu appréciée des groupes d’intérêt mobilisés pour l’occasion, ou même à compromettre une élection en ne faisant pas les « gestes » nécessaires vis-à-vis de leur électorat. »

Cette symbiose entre les intérêts économiques des groupes ciblés de l’électorat et les intérêts des acteurs politiques peut être néfaste si elle ne tient pas compte de l’intérêt public général. Celui-ci a trait au maintien des équilibres macro-économiques du pays (investissement, emploi, consommation, exportations/importations, et balance des paiements) en temps de vaches grasses comme en temps de vaches maigres. A cet effet, la responsabilité fiscale de l’Etat est primordiale dans la mesure où elle détermine le niveau des dépenses publiques.

La responsabilité fiscale est un impératif de politique publique qui est inscrit dans la loi (Fiscal Responsibility Act) dans certains pays démocratiques. Au moyen de différentes permutations, la loi de la responsabilité fiscale vise à assurer :

(1) le contrôle des dépenses publiques, sujettes à une proportion raisonnable du Produit Intérieur Brut (PIB) ;

(2) le contrôle du déficit budgétaire, sujet à un taux raisonnable (1% ou 2%) du PIB ;

(3) la gestion rigoureuse de la dette, dont le coût (remboursement du principal et intérêts) ne devrait pas dépasser un pourcentage déterminé des revenus du pays (Debt Service Ratio);

(4) la limitation des taxes et impôts, dont le fardeau ne devrait pas être une non-incitation au travail et à l’investissement ; et

(5) l’obligation d’information financière avec des bilans périodiques pour permettre la transparence.

Modèle canadien

Certaines juridictions provinciales au Canada sont allées plus loin dans la voie de la responsabilité fiscale. Par exemple, elles exigent un budget équilibré de leur gouvernement en temps normal (les revenus doivent être égaux aux dépenses dans une année financière) ; ou encore elles imposent une limite sur la capacité de prélever des taxes et impôts à travers une loi (Taxpayer Protection Act) qui empêche le gouvernement d’imposer une nouvelle taxe sans le plébiscite populaire. Cette contrainte fiscale est fondée sur le postulat que la capacité fiscale sans retenue alimente la spirale vertigineuse des dépenses publiques.

Le Canada a mis sur pied des autorités indépendantes pour surveiller la responsabilité fiscale, ce qui permet de tempérer les excès de la tentation électoraliste et d’assurer l’indépendance de l’Etat dans la durée. Ainsi, au niveau fédéral, il existe un “Parliamentary Budget Officer” (une autorité indépendante créée par la Federal Accountability Act de 2006) avec pour fonction de donner une opinion indépendante sur les dépenses publiques et la fiscalité. Cet agent du Parlement peut évaluer n’importe quel programme de dépense fédéral. Il est aussi habilité à donner une opinion sur le coût du programme électoral d’un parti politique.

Au niveau provincial, chaque province a sa propre autorité indépendante de surveillance fiscale.

• La province de l’Ontario a une variante de la loi de la responsabilité fiscale avec une Fiscal Sustainability, Transparency and Accountability Act.
• Le “Financial Accountability Office” est un agent de l’Assemblée Législative chargé de veiller au respect de la loi fiscale et d’évaluer les prévisions économiques et fiscales de la province.

A moins d’avoir une Fiscal Responsibility Act (FRA) qui limite son champ d’action dans une année électorale, tout gouvernement sortant à Maurice agirait comme si la continuité lui était assurée. En matière d’électoralisme, le présent Gouvernement ne fait pas exception à la règle même s’il est allé un peu plus loin. Sous ce rapport, on peut arguer que le paiement d’une augmentation de salaires par anticipation aux fonctionnaires – en attendant le rapport final du Pay Research Bureau (PRB) – est une mesure injustifiée.

Primo, le Gouvernement préjuge le rapport du PRB dont l’exercice quinquennal est lui-même une aberration parce qu’elle ne tient pas compte de la capacité fiscale de l’Etat.

Secundo, il ajoute à la culture des droits acquis dans le secteur public une culture de droits à venir sans tenir compte des considérations de performance et de productivité.

Tertio, le traitement salarial privilégié des fonctionnaires est l’illustration des inégalités économiques à Maurice.

Bonne gouvernance

L’introduction d’une FRA à Maurice mettrait le pays sur la voie de la bonne gouvernance économique. Entre autres objectifs, elle devrait :

1. forcer le gouvernement à maintenir un budget de fonctionnement sans augmenter les dépenses au-delà du taux d’inflation dans une année électorale et au-delà d’un plafond de déficit déterminé (2% du PIB) dans une année normale ;
2. permettre au gouvernement de continuer les dépenses de développement (capital expenditure) déjà engagées sans commencer un nouveau projet de développement dans une année électorale ; et de lancer un projet de développement en temps normal après que le montage financier a passé les tests de viabilité financière et de conformité à l’intérêt public;
3. interdire l’accroissement de la dette nationale au-delà d’un ratio dette/PIB déterminé (50%) ;
4. permettre une comptabilisation de la dette et de ses multiples avatars hors bilan (off-balance sheet debts) en ligne avec les normes comptables généralement reconnues pour le secteur public afin de quantifier avec exactitude l’endettement national.

Pour introduire une telle Fiscal Responsibility Act, comme il en existe dans d’autres pays, il faudrait l’accord de tous les partis politiques sur un cadre légal minimal. Aucun parti aspirant à gouverner n’a sans doute intérêt à avoir les pieds et poings liés au départ, mais une éventuelle FRA ferait partie d’un nouveau paradigme de gouvernance qui soit plus transparent et démocratique.

Si le pays veut sortir du « middle-income trap », rejoindre les rangs des pays phares comme le Singapour et inspirer confiance dans l’intégrité de ses politiques, il doit démocratiser et moderniser ses mécanismes de décision, de contrôle et de surveillance. Il n’y a pas d’autre alternative.

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* Published in print edition on 21 June 2019

Tags:Federal Accountability Act, Fiscal Responsibility Act, Fiscal Sustainability, Jean Tirole, Middle Income Trap, Pay Research Bureau, Prakash Neerohoo, Taxpayer Protection Act, Transparency and Accountability Act. Financial Accountability Office